新增建设用地(新增建设用地从哪里来)

随着土地招拍挂竞争日益激烈，不少开发商开始尝试“曲线拿地”，涉足棚改旧改、片区综合开发、特色小镇、城市更新、产业园区等综合开发项目。这类项目不仅可以享受政府相应的优惠政策，还可以通过介入前期土地开发，有效降低拿地竞争强度。但此类项目土地权属现状通常较为复杂，中间存在集体土地或国有非建设用地等多种土地类型。决定项目范围内建设用地规模的“建设用地指标”，往往直接关系到项目的可行性和未来收益。

什么是建设用地指标，以及实际操作过程中经常遇到的“占补平衡指标”、“补充耕地指标”等概念，都属于国家建设用地指标政策的内容。本文试从现行法律法规的角度，分析建设用地指标的相关概念和管理制度，为大家在投资过程中提供参考。

建设用地指标

长期以来，我国人多地少、耕地资源不足的矛盾十分突出。特别是随着人口的不断增长，特别是城市化和工业化，大量的耕地资源被占用，一度影响到我国的粮食安全。为了确保18亿亩耕地红线和国家主粮安全，国家对建设用地实行严格的指标控制。这是我国建设用地指标管理的根本出发点。

在国家标准文件中，1987年原国家计委、国家土地管理局发布的《关于编制建设项目用地定额指标的若干意见》(现已失效)，首次使用了“建设项目用地定额指标”的概念，规定了单个项目所需的面积指标，仍具有强烈的计划经济特征。

从宏观层面看，国家需要根据自然土地的特点、社会经济条件和工业用地需求的长期预测，确定土地利用的方向、结构和布局，提出各用地部门用地规模的控制指标，划分土地利用区域，确定实施规划的原则、政策和措施。因此，建设用地指标是国家在特定时期内控制特定地区建设用地总规模的规模和数量的指标。

土地利用总体规划是国家对土地利用的宏观和指导性的长远规划，其重要内容之一是各项土地利用指标。在《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)》中，对土地利用指标进行了粗略的界定，将耕地数量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、新增建设占用耕地规模纳入土地利用约束性指标。

从微观层面来说，开发商需要取得某一地块的国有土地使用权，才能介入该地块的开发。规划的国有建设用地通常需要经过整理、前期开发、收储等工作，才能纳入土地出让计划。土地出让符合新增建设用地控制要求自然是必要前提。对于这类收储后已公开出让的国有建设用地，开发商可以按照出让公告的要求参与竞买。其实也没必要关注该地块建设用地指标的取得。

但如果开发商参与棚改旧改、片区综合开发、特色小镇等项目。，被规划为集体或国有非建设用地的，首先将面临的是现有规划的调整，建设用地规模的增加，甚至突破现有规划建设用地的控制指标。在投资此类项目时，往往需要提前介入规划调整、土地征收/农用地转用、土地整理等环节。在这种情况下，项目范围内是否有足够的建设用地，新增建设用地指标能否匹配项目需求，新增建设用地指标能否满足项目发展需求，自然成为需要关注的重点问题。

新增建设用地指标

根据土地利用总体规划，国家将土地按用途分为农用地、建设用地和未利用地。根据《土地利用年度计划管理办法》及相关政策表述，新增建设用地计划指标(简称“新增建设用地指标”)可以理解为新增建设占用农用地和未利用地的控制规模，即新增建设中农用地和未利用地转为建设用地。取得并执行新增建设用地指标，实质上就是在特定空时间范围内，农用地(或未利用地)的减少和建设用地的增加。

但从宏观层面看，在保证18亿亩耕地红线不变的前提下，新增建设用地指标并不代表建设用地比例的“净”增加(新增建设占用未利用地的情况除外)。由于我国实行严格的占补平衡制度，在获得新增建设用地指标后，需要完成建设占用农用地(尤其是耕地)的相应规模和质量补充(按照现行规定，这种“补充”应以核销相应补充耕地指标的形式进行)，才能真正落实到建设项目中。国家通过新增建设用地指标的获取和落实以及耕地指标的补充核定，在保护耕地红线和满足建设用地需求之间寻求平衡。

从政策走向看，随着耕地资源短缺的加剧，节约集约用地成为土地利用政策的重要取向。未来建设用地需求可能不再主要依靠新增建设用地指标占用耕地或未利用地，而是转向逐步增加城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等流动指标，通过提高现有建设用地节约集约程度来满足。