社保亏空多少亿(社保亏空近7千亿)

郑功成(第十三届全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授)

文|新景智库采访人肖龙平

3月5日，受国务院委托，财政部向十三届全国人大四次会议提交了《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》(以下简称报告)。报告显示，2020年我国社会保险基金预算收入7.21万亿元，下降13.3%；全国社会保险基金预算支出7.88万亿元，基金缺口6219.17亿元。这成为有史料以来的第一次。

2月26日，中共中央政治局就完善覆盖全民的社会保障体系进行第二十八次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是推动经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，是治国安邦的重大课题。

作为“不断增进人民福祉，扎实推进共同富裕”的重要内容，“完善多层次社会保障体系，基本养老保险参保率提高到95%，优化社会救助和慈善体系”被写入今年的政府工作报告。这也将成为“十四五”期间我国深化社会保障改革的重要课题。

2021年是中国“十四五”规划的第一年，改革已经在路上。比如，涉嫌骗取医保基金的机构和参保人员将按照新规进行处罚，城乡个人医保账户将逐步取消。在此背景下，新景智库就公众关注的社会保障热点问题采访了第十三届全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。

社保基金收支缺口现象即将成为历史。

新景智库:财政部提交的报告显示，中国社会保险基金自有历史数据以来首次出现收支缺口。为什么会这样？

郑功成:2020年将出现基金收支缺口，这完全是社会保险制度积极应对疫情的结果。在抗击疫情中，中央及时出台阶段性减免企业社会保险费政策，全年共减免1.7万亿元，稳定返还失业保险金2260亿元，对维护市场主体、稳定就业发挥了极其重要的作用。

因此，这是在特殊背景下因特殊措施而产生的特殊现象，是社会保险制度对经济发展做出的有力贡献。可以肯定的是，随着今年国民经济的正常增长，这种情况将成为历史。

新景智库:网上有一种声音认为，中国目前的新医改也是因为医保基金的资金问题。对此你怎么看？

郑功成:这是一种误解。中国的医保基金不是少了，而是多了。2019年底，全国医保基金累计结余达到2.6万亿元以上。到2020年底，医疗保险基金(含生育保险)累计结余达到31373亿元。

这是什么概念？这笔钱足够中国14亿人看病一年以上。几乎所有国家的医保基金都采用现收现付的财务机制。比如德国的医保基金余额不能超过6个月，韩国不能超过3个月。实际上，这两个国家的医保基金实际结余分别为3个月和1.5个月。

因此，我国医保基金结余过多，却无法有效解决患者大病医疗费用问题。主要原因是高达9000亿的资金因为放在个人账户里，无法统筹使用。有的人用这些钱买高压锅、电饭煲或者健身卡、公园卡等。在药店，没有发挥医疗保障的互助功能；同时，统筹层次太低，大多停留在县市一级。这么多资金分散在全国几千个统筹单位，地区之间不可能统筹使用。

正是这种情况，造成了医保基金虽然积累了很多，却无法有效缓解城乡居民重大疾病医疗费用的问题。因此，取消个人医保账户不是因为资金不足，而是遵循医保制度的互助共济规律，使医保基金充分发挥保障所有参保人医疗问题的作用，这是制度健康可持续发展的内在要求。对于个人来说，参加医保的目的不应该是积累个人账户的资金，而是化解自身的疾病风险，因此需要加强医保制度的互助功能。

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因此，在“十五”期间深化医疗保险改革，特别需要从大局出发，从医疗保险制度的宗旨出发，切实解决群众看病难的问题。通过取消医保个人账户，完善支付机制，提高统筹层次，中国的医保制度将为所有人的疾病就医提供有效保障，公众将不再害怕生病，不会再出现因为一场大病而把个人和家庭拖入灾难性深渊的现象。这应该是我们的共识。

多层次的医疗保险体系尚未形成。

新景智库:有人认为中国有四个层次的医保。除了基本医保、大病医保和医疗救助，其他三个层面都不完善甚至缺失。你认为主要原因是什么，如何破局？

郑功成:建立多层次的医疗保险体系是中国医疗保险改革的既定目标。这一制度可分为政府主导或负责的法定医疗保险、市场主导的商业健康保险、社会力量参与的慈善医疗、作为职业福利的公务员医疗救助和企业补充医疗保险。

法定医疗保险包括从居民基本医疗保险中分离出来的居民基本医疗保险、医疗救助和大病保险。这是人民群众的合法权益，也是整个医疗保险体系的主体，基本医疗保险承担着解决公众基本疾病医疗费用的责任。只有这个体系成熟定型，其他层次的医保才会有明确的发展空。

目前关键是基本医疗保险制度还没有真正成熟定型，这是“十四五”期间必须解决的优先问题，这个任务还很重。

新景智库:我们国家现在建立了多层次的医保体系吗？‍‍‍‍

郑功成:现在只能说有了初步的轮廓，就是多层次存在，但是责任边界不清，发展不成熟。比如慈善医疗，近年来易到融资、滴滴融资等线上平台募集的大病救助资金已经达到400-500亿元，救助了数百万重疾患者，可见慈善医疗有存在和发展的必要性。

但这种慈善医疗尚未发展成稳定的机制，目前游离于法律政策之外。网络求助中的个别不良案例直接影响其健康发展，但应该肯定，也需要发展。

商业健康保险也在发展，但是发展的不好，大众对商业保险还没有建立起足够的信任。比如，大多数商业保险公司主打居民重疾保险，属于社会医疗保险，缺乏有吸引力的健康保险产品。大多只报销保险责任范围内的部分医疗费用，而病前服务、健康咨询等能彰显其优势的个性化、定制化服务很少出现，使得健康险市场没有真正发展起来。公务员医疗补助和企业职工补充保险没有形成社会化的规模市场，影响了其功能的发挥。

所以，中国医疗保障体系的多层次目前还只是一个目标。概念不清、层次不清、功能错位是当前影响这一制度发展的现实问题。

新景智库:十四五期间会有变化吗？

郑功成:在“十五”期间，我认为我们应该在医疗保险的各个层面同时努力。比如，全面深化基本医疗保险改革，使之真正成熟定型，这是最重要的任务；强化医疗救助功能，使其能够为低收入困难群体提供有效保障；对慈善医疗(如易融资、滴滴融资)出台适当的政策规范，核心是支持其发展，充分发挥大病救助的作用，同时尽可能防止不良案件的发生，需要支持慈善医疗机构的发展。

此外，要真正激发保险公司开发能够满足中高收入群体需求的健康保险产品的内生动力，关键是要明确社会医疗保险和商业健康保险的区别，引导公务员医疗补助和企业职工补充医疗保险走向市场。只有这样，我国多层次医疗保障体系建设才能在“十四五”取得重要的实质性进展。

新景智库:目前来看，有没有改革的趋势？

郑功成:2020年2月，中共中央、国务院印发的《关于深化医疗保险制度改革的意见》(中央5号文件)明确了目标和方向，明确了优化现行法定医疗保险制度的任务。2021年将出台一系列重要政策，以更大力度推进法定医保制度改革，慈善主管部门也将研究出台个人大病在线救助的规范政策，让慈善医疗实现健康可持续发展。特别是医疗保障的立法，引起了国家立法机关的重视。预计“十五”期间将加快医疗保障法的制定，这将是我国医疗保障制度建设进入法治轨道的重要标志。

医疗保险制度改革面临三大挑战。

新景智库:“两会”期间，有代表、委员提交了“提高城乡居民人均医保补助标准，提高医保实际报销比例”、“构建罕见病防治体系”等与医保相关的建议和提案。总的来说，“十四五”期间我国医疗保险制度改革任务不轻。你认为我们面临哪些挑战？

郑功成:虽然“十三五”已经奠定了一定的基础，但在“十四五”期间，中国的医疗保障体系仍然面临着几大挑战:医疗保障的制度缺陷日益明显。比如主体权责不清，导致基本医保筹资责任越来越不平衡。职工医保个人账户的结构性缺陷没有得到纠正，大大削弱了医保制度的整体保障能力。法定医保待遇缺乏统一清单，导致各地差距较大，容易引发矛盾。法制化程度低导致医疗保险领域欺诈行为频发，极大地制约了医疗保障体系的健康可持续发展。今年的一个重要进展是，国务院颁布了《医疗保险基金使用监督管理条例》，将于5月1日实施，将为反医疗保险欺诈提供法律依据。

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“十四五”期间，要实现医疗保障体系基本成熟，真正解除公众的后顾之忧，特别是重大疾病的医疗保障，必须深刻调整不平衡的利益格局。

以深化职工医保改革为例，取消医保个人账户以增强互助共济功能，按照老办法老、新办法新办法老的原则建立退休人员缴费，扩大筹资来源，实现所有老年人医保筹资责任分担的公平性，提高职工个人缴费比例，逐步走向用人单位与职工的相对均衡。有必要改进目前居民医疗保险人均支付的规定，并以与家庭收入挂钩的新政策取而代之。

这些改革措施都是优化现有制度安排的合理取向，但会对现有参保群体的个人利益产生很大影响。能否顺利推进，取决于改革方案和推进策略的合理性。

此外，人口结构、疾病谱和就业模式的变化，以及健康保障需求的不断升级，也成为医疗保险制度改革的挑战。

以疾病谱的变化为例，我国疾病谱已由传统的传染病向多种慢性病转变，恶性肿瘤、脑血管疾病、心脏病、糖尿病等慢性非传染性疾病成为居民死亡和患病的主要疾病。据统计，我国慢性病患者超过3亿人，慢性病导致的死亡人数占全国因病死亡总人数的80%，造成总费用负担的70%。中国需要高度重视慢性病的管理，开展全民健身运动，增强人民体质，加强预防，加快建设健康中国的进程，显然是必要的。

“延迟退休”不是因为养老金不足。

新景智库:“实施法定退休年龄渐进式延迟”被写入“十四五”规划。这是什么意思？如何理解「渐进」？

郑功成:延迟法定退休年龄是中央政府的既定决策，但不应被误认为是应对养老金短缺。因为影响退休年龄的因素很多，包括人均预期寿命的持续大幅度延长、受教育年限的持续大幅度延长、老龄化进程的加快、劳动力供求关系的深刻变化、技术进步导致的生产方式的改变、对社会公平的追求等，都是决定退休年龄的重要因素。正是由于上述因素，深刻的变化已经发生或正在发生，中央政府才作出明确的决策，以适应时代发展的需要，造福子孙后代。

中国目前的退休年龄平均只有54岁左右，而与中国平均寿命相同的国家都在60岁以上，大多数发达国家甚至超过65岁。这就决定了我国延迟法定退休年龄是必然之举，但也必须维护社会公正和代际公平，给劳动者留下从容适应的时间，短期内绝不能有大的改善。

因此，中央已经明确，将“渐进式”延迟法定退休年龄。换句话说，就是一点一点的延迟。

比如我们的目标是到本世纪中叶，男性达到65岁，女性达到60、65岁，从现在的退休年龄到这个目标需要30年。如果按2050年左右达到目标的时间表来算，应该是90后可能65岁退休，对60后影响不大，70后和80后的影响会逐渐增大。所以没必要引起社会震动。

新景智库:有专家预测，中国将“从2028年开始，养老金当期支出大于当期收入，结余资金将被吸纳。2035年的资金余额也将变成‘0’。”

郑功成:我不同意这个预测，因为它是基于当前的政策。虽然中国到2025年将从轻度老龄化社会进入中度老龄化社会，养老金支出将继续增加，但必须看到以下事实:现有养老基金储备达到万亿，可以通过投资运营实现保值增值，财政补贴养老体系是国际上让老年人合理分享国家发展成果的通行做法；事实上，上亿的参保人只缴纳象征性的费用(比如每年100元等。)，而且还有最低缴费年限、缴费基数、退休年龄等很多参数。空，而且国有资产划转全国社保基金的力度也在加大。

这些都可以印证中国的养老体系是可靠的，个人确实不需要担心自己的养老问题。他们应该担心的是，如果个人缴费太低，或者年限太短，将来领取的养老金金额就低。所以可以适当提高缴费标准和缴费年限，让自己的老年生活更有保障。

新景智库:去年全国“两会”上，国务院总理李克强指出“今年继续下调企业养老保险费率”，您也主张“继续下调用人单位缴费费率”。降低企业养老保险费率是否意味着会损害职工利益？如何弥补这个“差距”？

郑功成:虽然国家将用人单位的缴费率降到了16%，但客观来说，缴费率还是偏高。我主张继续降低到10%-12%。只有继续减轻用人单位负担，才能为建立适度普惠的企业年金制度创造条件。这里并不是要损害职工利益，而是要优化养老金制度的结构，即以多层次的养老金制度取代现行的法定养老金制度。

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降低费率会降低基金收益，但还是有很多新的融资渠道，比如实现全国统筹、财政补贴到位、国有资产转让、开辟基金投资渠道、调整相关参数等。这么多措施肯定能解决未来可能出现的“缺口”问题。

新景智库:今年政府工作报告提出“基本养老保险参保率提高到95%”，“推进养老保险全国统筹，规范发展第三支柱养老保险”。这些措施是否有助于改善中国部分地区养老保险缺口的现状？

郑功成:目前我国基本养老保险的参保率在90%左右，也就是说还有近1亿适龄人口没有参保。因此，进入“十四五”后，需要尽快提高基本养老保险的参保率，这是确保每个人进入老年后生活有保障的必要措施。

基本养老保险全国统筹是国家的既定目标。经过近几年中央调节基金制度的实践，今年应该进入全国统筹的倒计时阶段。只有实现全国统筹，基本养老保险制度才能真正走向成熟和定型，这个制度才能有更加稳定的财务机制，保证劳动者在全国范围内自由流动，不会造成养老金流失。

至于第三支柱养老保险，即第三层次养老金，属于市场交易行为，可以满足中高收入群体获得更加充分的养老保障的需求，但需要在规范的条件下进一步规范和加快，这是新的发展阶段的合理取向。

慈善是社会保障体系的有效支撑。

新景智库:慈善事业也是今年“两会”一些代表委员关心的话题。比如，有委员建议“鼓励社会监督，提振慈善公信力”。你如何看待现在中国慈善事业的发展？

郑功成:2020年新冠肺炎疫情爆发后，社会各界捐款在短时间内达到500多亿元。近年来，通过网络平台筹集的个人大病救助资金达400多亿元。这说明中国有着优良的奉献传统，大众从来不缺乏爱心和善意。也说明慈善事业的发展潜力巨大。

《慈善法》颁布实施以来，我国慈善事业总体发展，尤其是社区慈善和网络慈善，使我国慈善事业走向大众化、平民化，值得充分肯定。

但是，依法认定的慈善组织数量有限，新增慈善组织数量逐年减少，慈善组织动员社会资源的能力不足，相关政策尚未落实到位或不能适应互联网带来的慈善新形式，表明我国慈善事业发展滞后的局面尚未得到根本改变。

事实上，十九届五中全会已经明确提出了发展慈善事业的目标和任务，这既是发挥第三次分配作用、改善收入财富分配格局的有效途径，也是构建多层次社会保障体系和共建共治共享社会共同体的有效支撑。因此，中国的慈善事业在“十四五”之后应该会进入一个比较快速的发展时期。

新景智库:近年来，中国网络慈善取得了快速发展。但是也有一些不好的案例和相关的问题。你认为应该怎么做？

郑功成:我们应该从两个方面全面审视网络慈善。一方面，网络慈善的发展有积极的作用。创新了我国慈善事业发展的业态，使慈善资源得到更有效的对接，直接加强了慈善资源的动员能力，帮助了大量有需要的人。所以我完全肯定和支持网络慈善。

另一方面，网络慈善确实处于法制缺失、规范不足的状态。虽然有些平台对重疾患者起到了很好的帮助作用，但一些不良案例表明，有必要将其纳入相应的法律法规和政策范围，以促进其健康可持续发展。因此，当前的一项重要任务是在支持其发展的前提下，对网络慈善进行适当的规范和引导。

新景智库:慈善捐赠和社会保障的理想关系是怎样的？您认为在“十四五”期间我们可以做些什么来改善这种情况？

郑功成:慈善是一项自愿的社会事业，是中国多层次社会保障体系的有机组成部分。慈善应该与强制性的法定社会保障相结合。一方面，社会捐赠的款物可以与社会救助、医疗保障有效对接，帮助困难群众渡过生活或疾病的难关；另一方面，未来的慈善服务应该成为提供养老、育儿、助残等社会公共服务的重要力量，政府可以通过福利性资金支持，为城乡居民提供福利性和慈善性并重的社会服务，这将是我国慈善事业发展的主要方向。

目前来看，现状并不理想。在未来的发展中，需要引领慈善事业从侧重于筹集资金和物资向提供社会服务转变。向国外和港澳台购买慈善服务是满足公众需求的可行途径。

编辑:柯睿实习生:余丹校对:王新

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来源:新京报