陈清泰国(陈清泰八只眼睛比两只眼睛更安全)

在中国国企改革的每一个重要节点，陈清泰几乎都在场。

1962年，陈清泰从清华大学动力系汽车专业毕业，并留校任教。8年后，陈清泰进入汽车二厂，实现了儿时的“汽车梦”，并由此投身企业实践和国企改革的大潮。

根据他的自述，“离开学校后，我的职业生涯大致可以分为两个阶段，一个是在国企，一个是在政府。无论哪个阶段，主要工作基本都是围绕企业和企业改革展开的。可以说国企改革之路也是我大半辈子的路。”

在40多年的职业生涯中，陈清泰见证了第二汽车公司从承包制到公司制的改革，参与起草了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于“建立现代企业制度”的相关规定，也见证了“优化资本结构”、“抓大放小”、“三年脱困”等重要政策的制定、起草和实践。

回顾中国国企改革之路，这位老改革家有更多的思考。针对当前国企改革，他建议以资本经营为突破口，用好资本经营。这一轮国企改革将释放巨大的力量。

以下是陈清泰对国企改革的回顾与思考。

陈清泰历任第二汽车制造厂总厂厂长，东风汽车工业联合公司董事长、总经理，国务院经贸办副主任、党委委员，国家经贸委副主任，国务院发展研究中心党组书记、副主任，全国政协常委、经委副主任。

“有政策没钱”救了二汽。

我在第二汽车公司22年的企业改革实践，大致可以概括为解决三个问题的过程。

第一个问题是如何拯救第二汽车公司。第二汽车公司是中国“三线建设”的重点项目。但“文革”十年后，国家经济状况已到了谷底，无力投资二汽公司，拟将二汽公司列为“停缓建项目”。

面对当时的困境，二汽领导班子认为，只要不向国家要钱，事情就好办了。所以请求国家给二汽公司一些“指导性计划”以及指令性计划。前者完全按计划走，指导计划是按指导价采购材料。生产出来的产品由企业销售，利润留成作为自有资金，完成二汽任务。我们称之为“自负盈亏，量入为出，继续建设第二汽车公司”。1980年，国家批准了这一计划，第二汽车公司从停缓建名单中除名。

1984年8月，我接任厂长时，10万辆国家建设任务即将完成，第二汽车公司正从建设期走向发展期。这个时候国家僵化的计划体制逐渐松动，相继提出“计划经济为主，市场调节为辅”和“有计划的商品经济”，为企业的发展提供了太多的机会。

第二个问题，第二汽车公司如何转型为发展型企业。

第二，合同执行后，公司有自主权，有独立的钱，发展空迅速扩大。第二，汽车的经营理念、管理手段、运营模式必须随着形势的发展而改变。总结第二汽车公司的改革经验，提出要抓住“三大法宝”，用好“三个中心”，增强内涵发展能力。

第一个法宝是“柔性管理”。当前“计划商品经济”所允许的一切管理方式，都要用好、用活、用足；第二个法宝是“挖掘金山”，通过引进新技术和现代管理提高生产力，走内涵发展之路；第三个“法宝”是“横向经济联合”——利用社会生产能力和技术能力，结合二汽公司的产品和技术优势，开展多种形式的合作，特别是通过股份制等方式撬动社会资金。集中体现就是东风汽车工业合资公司的成立。它以第二汽车公司为核心，以东风系列产品为主业，以多种形式集群发展，推进专业化分工，实现优势互补，实现双赢和多赢。

“三个中心”是指教育培训中心、技术开发中心和技术装备中心。三个中心是确保二汽长久繁荣的基石。当时工厂建设任务很重，资金很紧张。每年还是投入一两个亿到三大中心。

第三个问题是如何构建管理与发展的组织管理体系和机制。我曾经邀请姜异伟、吴敬琏、周小川、楼继伟、郭树清等人到二汽调研企业改革。我还去国外调查咨询国际商界，花了三四年时间研究各种可能的方案。

工厂制向公司制转型是唯一出路，即按照公司加事业部、奖金公司、子公司三个层次(去转型)。最顶层的公司总部是投资决策中心；中间部门，是运营和利润的中心；下面的生产工厂是成本中心。根据重新划分的责任边界，赋予相应的权利。从体制机制上，要保证每一级的努力都朝着公司效益最大化和公司目标实现的方向，而不是相反。

这种转变对于成千上万的人来说是一场大革命。不幸的是，这项工作在我1992年离开时尚未完成。

1986年1月，陈清泰(右一)和老厂长饶斌(左一)参加二汽建设竣工验收。照片由受访者提供

“建立现代企业制度”的引进过程

1992年10月，十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。改革目标确立后，我们面临一个问题:如何实现改革目标，如何制定顶层设计或方案？这个顶层设计就是十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)。

决定起草组定了16个研究课题，第二个是“建立现代企业制度”，由我牵头。要回答的一个重大问题是，公有制、国有经济和市场经济能否结合，如何结合？

接到这个任务的时候压力很大。当时我们面临着一个严峻的选择:在公有制和国有经济的框架内，如果能找到与市场经济对接的实现形式，培育千千万万个独立的市场主体，就能顺利实现社会主义市场经济的改革目标。如果找不到结合点，要么坚持公有制和国有经济，回归计划体制；要么为了利用市场机制，提高资源配置效率，我们不得不私有化。显然，这两种结果都不是我们愿意接受的。我们应该取公有制和市场机制的“好处”。

这个“无法回避的问题”集中在国企改革上。在政府与资本、政府与企业、所有权与经营权不分的“国有与国有”体制下，企业是实现国家计划的执行单位。庞大的国企群体属于国家的主体，国企之间存在着各种关系，有竞争也有不竞争；政府不仅掌握着公共权力，还主导着国有经济。企业不是独立的，政府也不是。当时国内外舆论普遍认为，国有经济对应的是计划经济体制，私有化是市场经济的唯一选择。

要解决这个历史性问题，靠政策调整是不行的。要通过制度创新建立现代企业制度。但是，当时没有人解释它的内涵。

在建立现代企业制度的重点中，我们提出了三个方面:理顺产权，完善企业法人制度，建立现代企业组织制度。其中，产权问题不仅不可避免，而且是首要问题。如果不解决产权问题，国有企业虽然有虚假的法人名称，但没有真正的独立法人地位，不可能实现自主经营、自负盈亏；国家也很难摆脱对企业的无限责任。

令人惊讶的是，十四届三中全会通过的决定几乎完全吸收了课题组最后一稿的基本观点和重要表述:

“坚持公有制为主体、多种经济成分共同发展的原则，进一步转换国有企业经营机制，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。

“以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。……建立现代企业制度是社会化大生产和市场经济发展的必然要求，是我国国有企业改革的方向”。

1993年底，全国人大颁布的《公司法》为建立现代企业制度改革试点提供了法律依据。自1995年在国有企业开展试点以来，遇到的第一个问题就是企业找不到自己的“老板”。当时企业是“隶属”于某个政府部门的，有“婆婆”没有“老板”。为了试行试点，采取了“授权经营”的方式——政府授权大型国有企业代表国家行使所有权。通过这种方式，试点企业将重组核心业务和优质资产，组建有限责任公司上市，而未修改的母公司将成为国有股东。

此后，几乎所有的国有企业都以这种模式在资本市场上市。然而，进入新世纪，新的问题出现了——控股股东与上市公司产权关系不清晰、高管交叉任职、控股股东通过关联交易向上市公司支付空等问题频频发生。为什么会这样？这是因为国有资产管理体制改革没有跟上，工业领域的顶级国有企业没有整体改制。

东风-雪铁龙签约。照片由受访者提供

兼并与下岗分流

90年代中期，经济由短缺转为过剩，轻纺、基础制造等行业企业亏损大幅增加。到1996年，国有企业亏损面达到40%左右，企业资产负债率高达80%、90%，有的甚至超过100%。

严峻的形势使我们清醒地认识到，国有企业改革的思路必须进行重大调整——从搞活每一个国有企业，转向着眼于改善整个国有经济。也就是说，通过国有企业的战略性重组，搞好大的放小的，择优扶强，优胜劣汰。

当时主管国企改革的国务院副总理告诉我们，有前途的企业如果开工不足，养不起人，就要减员增效，给他们赚取利息的机会。对于没有前景的企业，政府给钱帮助失业工人，比拯救没有希望的企业要好。出路就是重组，倒闭，甚至破产。说起来容易，但那样政府就会面临太大的压力。据当时估计，需要兼并、重组、关闭、破产的企业有上万家，涉及职工数千万人。

经过了解情况、听取意见、讨论问题，最终出台了国务院10号文，确立了破产财产——其实最重要的是被占用的土地，破产后首先用来安置失业职工。同时，国家每年给银行破产核销坏账的额度，在试点城市按计划额度安排破产。

更大的问题是，长期企业办社会的结果，国企职工是“企业人”而不是“社会人”。一旦企业破产，他们就没有社会支持了。为了解决职工流动就业问题，一方面从零开始建立社会保障体系，另一方面政府和企业合作建立再就业服务中心。

形势严峻，时不我待。1994年初，国家经贸委会同国务院九部委提出了以城市为依托，以完善国有经济为目标，充分发挥城市综合功能，配套改革，统筹管理的城市“优化资本结构”试点建议。

现在回想起来，竞争机制就是催死的机制。企业生死存亡，员工进出将是一种常态。当时面对特别突出的矛盾，政府以极大的勇气展开了兼并、破产、下岗、分流。其意义不仅在于解决当时的问题，更重要的是建立和完善企业生死与员工流动的长效机制，尤其是建立相应的社会基础设施。

需要警醒的是，国企在“脱困三年”和入世后，赢得了十年辉煌，增强企业和员工流动机制、完善保障流动的社会基础设施的工作放松了，导致“僵尸企业”等老大难问题的出现。

“抓大放小”:放开搞活中小国企。

长期以来，国家关注国有大中型企业，出台的政策措施大多是针对它们的，而对小企业的政策关注不够。小企业是中小城市和县域经济的主角，往往和大企业一样管理，导致小企业缺乏活力。

1995年9月，中央在“九五”计划建议中首次提出了“抓大放小”的改革战略。1997年，党的十五大报告进一步指出，“要逐步消除不合理的所有制结构对生产力的束缚”，“国有经济比重较小，不会影响我国的社会主义性质”。这使得集中大企业，解放小企业，以改善整个国有经济成为一项重要决策。一是各城市开放搞活小企业的工作迅速展开，但这项工作涉及到最敏感的产权、“股份合作制”的改制形式和职工利益保护等问题。多方观点不一。

诸城当时的做法很典型。我们从调查中了解到，1992年，陈光任诸城市市长时，该市企业存在着大规模亏损、资产负债率高、全市财政收入增长缓慢、政企不分等严重问题。陈光上任后，决定将这些企业出售给员工。在此后的三年多时间里，该市通过产权转让、破产等多种形式，将近300家国有、集体和乡镇企业出售给职工个人，被冠以“陈售罄”的名号。但改制企业情况迅速好转，1995年基本扭亏。1992年当地大型企业1家，中型企业7家，利税超千万企业1家。到1995年，规模以上企业7家，中型企业25家，利税超千万企业12家。

1998年，中国有近7万家国有工业企业，其中5万多家是小企业。如果国家“把他们抱在怀里”，也许大家都会一起死。从诸城的中小企业来看，他们已经没有必要继续留在国企，掌握在政府手里，因为除去债务，扣除社保债务后，他们的净资本已经非常少了。采取各种形式让大量小企业走向市场是正确的决策。“放手小”不是甩掉包袱，而是“放手”。

后来时任国务院领导肯定了诸城搞好国企的做法。当时国务院领导带领多位政府官员、专家学者到这个县级市进行了为期三天的专题调查研究。他说，这两天在听相关企业负责人汇报时，把自己的成绩归功于股份合作制，这太绝对了。一个经营好的企业，有好的领导团队，有好的产品。只有加强管理，加大投入，进行技术改造，才能达到这样的综合效果，而不是“卖一次”或者“使一次”就行了。诸城的做法可以继续尝试，但要从实际出发。我们只是希望经验不要归于股份合作制。

诸城的调查是小企业开放改革的标志性行动。在政府层面，消除了“郎顾之争(2004年与顾关于国企产权改革之争)”，统一了思想，明确了政策思路。在此基础上，国家经贸委出台了《关于解放和搞活国有小企业改革的意见》，为全国小企业有序发展创造了条件。

在其他政策措施的配合下，到上世纪末，国有经济基本退出中小企业和轻纺行业，集中到能源原材料基础制造业和基础工业，从而完成了一轮大规模的结构调整，为民营经济的发展创造了条件，并留出空。

1994年，陈清泰(右三)到企业调研。照片由受访者提供

从管理企业到管理资本

公有制、国有经济和市场经济能不能结合起来，怎么结合？这就涉及到社会主义市场经济体制能否建立的根本问题，这个改革还在进行。

解决这个历史问题有三个关键点。一是建立现代企业制度。通过国有公司制改制，转变为混合所有制公司，实现所有权和经营权分离、政企分开，构建国有经济中千千万万个独立的市场主体。第二，与时俱进调整国有经济的布局和功能，从赋予国有企业更多的政策职能转向主要获取投资收益，保证国有经济在不冲击市场、不排挤非公经济的前提下有效发挥作用。三是改革国有资产的实现形式，由实物形式的企业转变为价值形式的资本，建立适应市场经济的管理体制，实现政资分开，保证政府站在超然的地位，公平对待各类企业，保证市场在配置资源中的基础性作用。

这三个重要方面相互关联，但改革进度不均衡，国有资产管理体制改革滞后，拖累了整体改革的进度。

目前国企改革的重点和关键不是国企本身，而是如何从政府层面推动国有资产资本化，使国有资产的实现形式从实物形态的国企转变为价值形态的资本，建立有效的委托代理制度。实现国有资产形式转换的基本途径是对顶层国有企业进行整体改革，将国有净资产转为股权，依据《公司法》建立有效的公司治理，走向现代企业制度。

SASAC的建立是朝着这个方向迈出的重要一步。然而，时至今日，工业领域的实体国有企业仍然是国有经济的主要实现形式，各级政府作为市场监管者，同时拥有、管理和控制着一个国有企业集团，这使得政府和企业并不独立。这已成为企业改革和经济体制转型中诸多矛盾的焦点。

十八届三中全会提出的以资本经营为主、组建国有资产投资公司和运营公司、发展混合所有制、划拨部分国有资本充实社保基金、完善现代企业制度等一系列表述，为进一步国企改革作出了系统明确的规定。如果认真执行，不走样，国有企业的历史任务有望接近完成。

新京报记者侯润芳编辑赵泽校对薛静宁